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關于“強鄉擴權”改革試點工作的實踐與思考

2017年12月26日 09時30分41秒 佳木斯先鋒網

 

鄉鎮是我國最基層的政權組織,起著承上啟下的橋梁和紐帶作用,是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎,也是加快推進新型工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的重要戰略節點。近年來,隨著農村經濟社會的快速發展,特別是2004年農村稅費改革全面實施后,鄉鎮行政管理職能弱化問題凸顯,制約了鄉鎮經濟社會發展。為構建符合基層政權定位、適應城鎮化發展需求的新型行政管理體制,全面激發鄉鎮發展活力,佳木斯市先后在13個鄉鎮進行了強鄉擴權改革試點工作,積累了一些經驗,形成了一些改革成效。為進一步明確改革方向、改革思路、改革任務,佳木斯市委組織部課題組通過總結完善樺南縣、郊區等地改革措施,赴綏化市學習借鑒經驗做法,召開由法制、財政、人社、編制等單位參與的集中討論、綜合分析,召開鄉鎮黨委書記專題座談研討,對縣鄉干部個別訪談,及實地調研走訪,進一步理清了思路,現提出一些對策與建議。

一、強鄉擴權改革試點內在動因

開展強鄉擴權改革試點是深化鄉鎮行政管理體制改革的實踐探索,是貫徹落實中央和省委精神及省委組織部強鄉擴權試點工作部署,加快統籌城鄉綜合配套改革步伐,加速推進城鄉一體化,推動經濟社會又好又快發展的重要舉措。

1強鄉擴權改革有利于疏通鄉鎮管理癥結。鄉鎮一級直接面對基層群眾,職能作用發揮直接影響到打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的工作目標。目前,鄉鎮缺乏必要的執法權,鄉鎮管理體制條塊分割,造成行政管理和服務功能弱化。鄉鎮社會事務管理大多處于有責無權的尷尬境地,面對文件部署、簽狀定標,責任不斷擴大,卻缺乏相應管理權限,實踐中存在管得了看不見,看得見管不了的怪現象。管理上出了問題,鄉鎮是責任主體,遇到違規的事情,鄉鎮卻無執法權、處置權。比如,鄉村違建行為須縣直3個單位到鄉鎮處理,鄉鎮只承擔責任,卻無權裁量。佳木斯市71個鄉鎮有62個設立了一站式行政服務大廳,一些民生服務項目逐漸入駐,要農民辦事不出鄉鎮,很多硬件跟不上或不達標,導致一些服務無法在鄉鎮實現。比如,農村婦女無息貸款可在鄉鎮服務大廳填表申報,卻需到縣行政大廳領表、村級開證明、再拿到縣級審核,令群眾望而卻步、利民目的得不到充分體現。通過強鄉擴權改革,能夠打破權力合理賦予的瓶頸,切實解決好群眾辦事難、鄉鎮管理治理能力弱化、行政執行力不強等問題,有助于破解鄉鎮責權不一致難題,促進鄉鎮職能轉變和工作效率提升,使其在區域經濟社會發展中更好地發揮核心引領作用,助推區域經濟快速發展。

2強鄉擴權改革有利于化解管理體制矛盾。鄉鎮一級歷經多次行政管理體制改革,一直未能成為一級完備的政府,鄉鎮經濟發展、社會事務管理與行政設置不匹配,人權、事權與龐雜的社會管理事務和公共服務需求嚴重不對等,陷入了小馬拉大車的窘境。由于管理體制不順暢,造成鄉鎮缺少必要的人事權,鄉鎮站、辦、所人員多由縣級部門下派或垂直管理。調研中發現,近80%的鄉鎮干部認為縣、鄉人權、事權不順,工作運行無所適從。比如,湯原縣鶴立鎮人員編制49個,其中行政25個、事業24個,內設事業站所14個,水利、畜牧、國土、農機、林業等縣直單位下派人員23人,實行垂直管理,鄉鎮對站所的管理往往是名義上的,甚至在崗位人員調整、交流上都無建議權,制約了鄉鎮政府作用發揮,也在一定程度上影響了鄉鎮政府積極性主動性。通過強鄉擴權改革,優化機構設置、理順條塊關系,切實增強鄉鎮政府行政自主權和主動權,有利于鄉鎮黨委整合資源,統籌工作力量,全面落實好各項惠農政策,為堅決打贏脫貧攻堅戰、實現全面建成小康社會奠定堅實基礎。

3強鄉擴權改革有利于增強鄉鎮服務能力。鄉鎮作為國家行政區劃的底層末端,保障基本公共服務供給是政府職能職責所系。在2001年撤鄉并鎮和2004年稅費改革后,鄉鎮的財政收入出現大逆轉,服務財力無保障,缺少必要的財政權,導致公共服務供給不足、服務能力不強,發展活力和增長潛力明顯滯后。稅費改革后分灶吃飯、鄉財縣管行政體制下,佳木斯市71個鄉鎮只有郊區11個鄉鎮有相對獨立的財政權,其他鄉鎮多是在鄉鎮設財政所,一般配備3-4人,直屬縣(市)區財政局。縣級財政每年對鄉鎮財力支持僅能維持基本行政運轉,對轄區內廣泛的社會公共事務管理服務力不從心,完成環境衛生整治、道路修補、基礎設施建設等公益事業缺乏財力保障。由于人、財、物及行政許可等行政資源權限全面上收,鄉鎮無錢辦事”“無權辦事的問題日益突出。通過強鄉擴權改革,賦予鄉鎮相應的社會管理權限,簡化辦事手續,不斷提高鄉鎮服務能力和水平,強化鄉鎮在產業集聚和人口集聚作用,有利于激活鄉鎮發展動力,全面推動鄉鎮經濟社會科學快速發展。

二、強鄉擴權改革試點實踐做法

佳木斯市的強鄉擴權改革試點,以探索建立簡約精干的組織架構、務實高效的用編用人制度和適合鄉鎮經濟發展水平的財政管理模式為保障,通過內設機構配置優化、理順行政管理權責,有效化解了責權不配套、管事管人兩張皮問題,有效提升了鄉鎮政府執政能力和服務水平。

1、分類試點指導,實現精準推進。以服務半徑、服務人口、資源承載、經濟體量、主體功能為基本依據,將試點鄉鎮分為:經濟強鎮、縣域次中心鎮、特色小城鎮3類。經濟強鎮即常住人口在3萬人左右,常住人口城鎮化率、公共財政收入等指標連續2年居本地所轄首位的鄉鎮;縣域次中心鎮即能夠統籌管理,充分發揮其對周邊輻射帶動作用的鄉鎮;特色小城鎮即富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗家居的特色鄉鎮。目前,佳木斯市確定經濟強鎮4個、縣域次中心鎮5個和特色小鎮4個等13個鄉鎮作為強鄉擴權試點。

2、優化機構職能,實行扁平管理。通過試點改革,鄉鎮機構瘦身做減法、職權做加法,構建了機構設置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制靈活的大部門式組織架構,實現了小政府承接大權力、做實大服務。一是遵循精簡、統一、效能原則,減少管理層級,建立扁平高效的基層組織架構,鄉鎮機構調整設置為兩辦三中心。即黨群工作辦公室、行政管理辦公室(綜合執法辦公室)和公共服務中心、經濟發展中心、農業農村服務中心。二是各縣(市、區)根據鄉鎮實際需要,通過確權、委托和延伸等方式,確定鄉鎮政府所承擔的公共服務、社會管理、行政執法等管理權限,實現責權一致。率先在全省公布了鄉鎮行政權力清單,明確了鄉鎮40項行政權力和60項公共服務事項,將涉及6個部門不能完全下放的44項行政權力,明確職責邊界依法委托給鄉鎮,涉及8個部門受法律政策因素制約不能下放的行政權力采取派駐的方式延伸至鄉鎮。三是縣級職能部門派駐在鄉鎮的機構及事業站所,原則上實行屬地管理,工作考核以鄉鎮為主,干部任免聽取所在鄉鎮黨委和政府意見,強化了鄉鎮單位的功能,在抓大黨建上挺起了腰桿。

3、整合公共資源,優化辦事流程。一是推進集中審批服務。整合基層公共服務和行政審批職責,打造綜合、便民、高效的行政服務平臺,實行鄉鎮前臺綜合受理,縣鄉鎮后臺分類辦理,鄉鎮統一窗口出件的服務流程,依托陽光村務平臺,逐步實現縣鄉鎮政務服務事項的一窗口辦理一站式服務一平臺共享、全區域通辦和全流程效能監督。推廣首問負責、辦事代理、限時辦結、服務承諾等經驗做法,積極推行行政審批和公共服務網上辦理,方便群眾辦事。建立服務群眾快速反應機制,及時回應群眾訴求,保證服務的規范化和長效化,有效杜絕了踢皮球現象。二是推動行政執法重心下移。整合現有鄉鎮、派出機構及事業站所執法力量和資源,由試點鄉鎮統一管理并實行綜合行政執法。全面落實行政執法責任制,嚴格執行行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線制度,規范執法程序和行為。建立健全鄉鎮政府與縣級執法部門的協作機制,強化鄉鎮政府在執法事項上的綜合協調。

4、夯實基層基礎,確保黨的統領。一是強化鄉鎮黨委抓農村黨建主體責任,加強黨委自身的思想、制度、作風、廉政建設,加大抓村力度,以黨建帶工建、帶婦建、帶團建,加大兩新組織黨建工作力度,切實發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。二是嚴格規范三會一課、組織生活會等基層組織生活制度,貫徹執行好鄉鎮黨委定期專題研究農村黨建,堅持黨建聯系點、領導干部包村制度,黨委書記帶頭講黨課、參加雙重組織生活、鄉鎮班子成員一崗雙責制度、村干部領辦代辦等,提升基層黨組織戰斗力和服務群眾水平。三是發揮鄉鎮引領經濟發展的龍頭作用,在推進軟弱渙散黨組織整頓、農村帶頭人隊伍建設、黨建帶脫貧攻堅、發展壯大村集體經濟、基層基礎保障等重點工作任務中,整合部門職責權力中分析把握功能定位,回應群眾需求中整合挖掘發展資源,通過鄉村黨組織引領,增強了鄉鎮發展的內生動力。在此基礎上,樺南縣探索建立了村級黨建指導員制度,以黨群工作辦公室為依托,為每個村級黨組織配備了專業黨建指導員,切實加強基層黨組織建設。

5、理順財源渠道,增強財力支撐。一是推進鄉財政收入分享制度改革。建立利益共享機制,增強縣鄉財政收入的關聯性。有條件的試點鄉鎮可以設立鄉鎮國庫。原有稅收重點向鄉鎮傾斜,鄉鎮新辦企業或招商引資項目產生的稅收,縣級分成部分原則上按一定比例補助給鄉鎮。二是完善縣對鄉鎮轉移支付制度。對鄉鎮財政體制改革后收入仍然不能滿足基本支出的鄉鎮,給予轉移支付補助。基本支出中的鄉鎮人員工資和公用經費標準應按不低于縣級標準進行測算。同時,加大對鄉鎮專項轉移支付傾斜力度。三是增加鄉鎮返還非稅收入額度。將縣直相關部門賦予、委托或代辦的行政權力在試點鄉鎮所繳的非稅收入(包括土地出讓金、國有資產收益、罰沒收入、行政事業性收入等),扣除上繳上級和工本費等相關費用后,全部由試點鄉鎮支配使用。四是加大項目資金支持力度。加大對鄉鎮產業和基礎設施、農田水利工程、社會事業、土地整理、扶貧開發、文化、環保、綠化、交通、畜牧、林業、美麗鄉村建設等項目傾斜力度,對上級撥付和支持的扶持資金,要及時足額撥付到鄉鎮,對鄉鎮爭取到的各類項目要及時落實落靠,特別是承擔超出鄉鎮范圍的重大基礎設施、社會事業等項目,要建立縣鄉兩級財政共擔機制。五是加大獎優激勵力度。建立鄉鎮公務員、事業單位工作人員工作激勵機制,根據平時考核和年度考核結果,對試點鄉鎮黨政主要領導及其工作人員,經考核為稱職或合格的給予專項獎勵。

三、強鄉擴權改革試點傾向問題

課題組對強鄉擴權改革試點中易出現的傾向性問題,進行了梳理匯總,具體有以下幾種情形。

1、盲目放權、一放了之強鄉擴權要重新調整縣、鄉責權關系,要還權、放權,權力該不該放、必不必要放、允不允許放、能不能放要充分考慮。試點實踐中,應該下放鄉鎮的40項行政權力,有的(如文化市場監管權)已沒有下放的必要;財政權力下放,一些鄉鎮又沒能力接住等等,一些行政權力怎么放、何種形式放、放后怎么管?都要充分考慮。諸如審批和行政執法權,在法律法規上明確由縣級政府執行,從便民服務角度該放、從法律規定上不能放,可采取委托、延伸方式,還要依法依規,不能委托的權力放下不管。

2、擴權就要擴增編、擴機構。強鄉擴權的事項要人來承接,但增加機構、人員、編制必須應確有必要,應立足于現有機構編制基礎優化結構調整,如果單純、簡單地增編加人,勢必使鄉鎮人員編制增加、進而致縣級整體編制增加,職責理順了,精簡機構、解決人浮于事的問題又來了。

3、擴權就是擴大行政權力。強鄉擴權的更重要目的是鄉鎮社會治理及為民服務更加有效、便捷,強鄉鎮黨委核心地位、抓鄉促村職責落實和龍頭作用發揮。因此要把試點成果與農村基層黨建銜接起來,克服擴權就一定要增強鄉鎮行政權力的傾向,把出發點和落腳點放在發揮龍頭作用,強化抓鄉促村功能上來。

4、試點要選好鄉鎮、強鄉鎮。試點要具普遍性,才更有推廣價值,如果轄村太少、服務半徑過小,作為試點就不夠科學。在試點鄉鎮的選取上,應注意考慮:經濟強鎮的,要探索如何擴大鄉的權力,適應鄉鎮治理服務的需要;中心城鎮的,讓不夠發達的鄉鎮起來,把的管理和服務功能強起來,要兼顧服務半徑、服務人口、資源承載、經濟體量、主體功能等綜合因素。

四、強鄉擴權改革試點對策建議

課題組結合強鄉擴權改革試點以來,推進工作中較好的經驗做法,及工作中需要注意和明確的相關事項提出以下對策建議。

1、澄清模糊認識,明確試點目的。要首先解決思想認識問題,立足主責主業,圍繞強化政治功能、服務功能謀劃試點工作。一要借助強鄉擴權試點改革強化鄉鎮黨委的龍頭作用;二要通過試點理順縣鄉責權關系,順暢鄉鎮行政運行體制,提升服務群眾的能力水平;三要突出發展這個第一要務,通過試點改革全面提升鄉鎮黨委領導經濟社會發展的能力,發揮好龍頭作用。

2、優選試點單位,確保實踐效果。一是可選擇經濟強鎮試點。選擇常住人口在5萬人左右,常住人口城鎮化率、公共財政收入等指標連續2年居本地所轄首位的經濟鄉鎮作為試點鄉鎮,探索擴權增強治理功能。二是可選擇縣域次中心鎮試點。選擇居于縣域次中心地位,地理及交通位置都比較優越的縣域次中心鄉鎮作為試點鄉鎮,通過試點探索如何更好地發揮其統籌管理,輻射帶動周邊鄉鎮的作用;三是可選擇特色小城鎮試點。選擇有休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗家居特色的,后續經濟社會發展有活力、有潛力的特色鄉鎮作為試點鄉鎮,探索適合推動鄉村經濟發展的體制、機制。需注意的是,城中鎮、人口較少鄉、離次中心鎮較近的鄉鎮不宜全面推進強鄉擴權改革。

3、理清權責定位,理順機構職能。由編制部門進一步厘清鄉鎮的職能定位、機構設置、規則規范等問題,對鄉鎮政府權責科學定位,優化、順暢鄉鎮工作運行,做好三定工作。一是定機構。根據鄉鎮行政運行和綜合服務需求重新科學設置內設部門機構。二是定編制。本著精簡、高效的原則確定機構編制,不能過多,也不能過少,既保證力量充足,又要避免機構臃腫。三是定人員。要根據行政管理和綜合執法的需要,確定相應的人員配備,重新理順縣鄉管理關系,準確人員定位,以確保職責明確、管理有序、激勵有效。

4、細化管理服務,加強運行保障。強鄉擴權試點中,不論還權、放權,還是委權、延權,需要主體變更、流程重置。一是依法依規依程序,嚴格做好權力的歸、放、委、延工作。歸還、下放權力要在三定上明確,委托權力要在程序手續上規范,延伸權力要在范圍、流程、人員配備、經費保障上明確;二是細化為民服務流程。按照新的權責歸屬關系,重新細化辦事流程,讓群眾清楚辦事要件、流程要求,避免摸不著門跑冤枉道。三是加強對下放、委托、延伸權力運行的監管。

5、創新體制機制,強化組織功能。要借助和依托強鄉擴權行政體制改革平臺,跟進農村基層黨組織建設,增強鄉鎮黨委政治功能和服務功能。一是強化鄉鎮黨委政治核心功能。二是落實鄉鎮黨委抓鄉促村職責,加大鄉鎮黨委抓村力度。三是加強基層黨建制度規范。建立聯席會議制度統籌鄉鎮域黨的建設;嚴格規范三會一課等基層組織生活制度;建立工作實績科學評價、考核機制,激發黨組織和黨員干部隊伍干事創業的激情與活力;堅持和活化一站式服務、爭先創優、優質服務、領辦代辦等載體活動,使服務基層服務群眾常態化、長效化。


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